粵市監網監函〔2021〕602號

王克等代表：

　　你們提出的關于治理我省生活性服務業預付費陷阱營造安心消費環境的建議收悉，經綜合廣東省商務廳意見，現答復如下：

　　隨著市場經濟的多元化發展，消費者的需求日益多樣化，市場主體的經營方式和手段也不斷創新，預付款消費市場逐步擴大，預付款消費模式覆蓋了群眾生活消費的方方面面。你們在建議中提到的“預付費消費頻頻‘暴雷’，顯然會為消費環境“減分”，進而影響消費信心。”的看法非常切合實際，對你們提出的關于治理我省生活性服務業預付費陷阱營造安心消費環境的建議，我們非常贊同。

　　一、政府職能部門依法履職情況

　　（一）市場監管部門認真履職，規范預付卡消費行為。

　　1. 嚴把市場準入關，對企業依法依規登記，堅決查處無照預付款模式經營市場主體。企業采用預付款模式經營，無需登記機關登記為特定的經營范圍。市場監管部門根據《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號）中“除法律、行政法規和國務院決定外，一律不得設定工商登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。”的規定，對從事使用預付款模式經營的所有商事主體依法平等辦理登記注冊，對無營業執照采取預付款模式經營的市場主體，市場監管部門將根據《無證無照經營查處辦法》（國務院令第684號）的規定予以查處。

　　2.持續強化市場主體信用信息歸集應用，構建完善失信企業聯合懲戒機制，增強企業信息透明度。一是持續強化市場主體信用信息歸集應用。依托國家企業信用信息公示系統（廣東），落實市場主體公示年度報告和即時信息；聯合政府監管部門，公示全省市場主體的登記注冊、動產抵押、股權出質、行政許可、行政處罰、檢查抽查、聯合懲戒等信息。二是構建完善失信企業聯合懲戒機制。截至2021年5月1日，全省1194829戶企業列入經營異常名錄，有234736戶企業被列入嚴重違法失信企業名單；全省市場監管部門限制失信商事主體申請辦理登記注冊業務93121人次，其中限制辦理變更登記56448人次、備案業務36013人次。

　　3.依法處理涉及預付款的消費糾紛，保護消費者合法權益。全省市場監管部門實行12345與12315并行的投訴舉報工作機制。群眾向市場監管部門進行投訴舉報，既可以通過撥打當地12345或12315熱線電話，也可以通過全國12315投訴舉報平臺（包括網站、公眾號、小程序等，以下簡稱全國12315平臺），還可以通過信函、傳真、上門等方式。機構改革以來，全省市場監管系統大力加強12315平臺建設，暢通投訴舉報渠道，依法處理涉及預付款消費投訴，認真對待消費者合法訴求。2020年1月1日至2021年3月31日，共受理涉及預付款消費投訴34191件，涉及爭議金額1.49億元，調解成功12701件，為消費者挽回經濟損失2018.4萬元。

　　4.對預付式消費加強事前引導、事中規范、事后監管。一是加強事前引導。各市市場監管局一方面通過媒體宣傳曝光、發布消費警示提示、發放宣傳資料、公布典型案例、開展消費維權咨詢服務活動等方式，對消費者的預付式消費行為進行引導，告誡消費者應充分考慮自身需求，切勿因“優惠”“折扣”等宣傳而沖動消費，提升消費者風險防范意識；另一方面加強對預付式消費經營者的培訓教育、行政約談和行政指導，引導預付式消費經營者誠實守信經營，告知企業違法失信的嚴重后果，有效提高經營者的契約意識。

　　二是加強事中規范。廣州市市場監管局配合相關行業主管部門制訂推行行業內合同示范文本，引導經營者在辦卡時主動與消費者簽訂合同；指導相關經營者將服務項目、收費標準在經營場所明顯處公示，規范從業行為。深圳市市場監管局配合深圳市商務局出臺有關預付式消費的管理規定，加快推進《深圳經濟特區消費者權益保護條例》立法進程。梅州市市場監管局配合當地商務部門、教育部門開展重點行業預付卡整治專項行動，針對問題較為突出的教育培訓、美容健身、餐飲旅游行業加大檢查力度。韶關市市場監管局主動與有關職能部門溝通協調，共同研究制定規范經營者發卡行為的措施，完善對個體工商戶以及合伙企業等非法人企業發行預付卡行為的監管，加強對違規經營行為的打擊力度，并同步建立“黑名單”機制，組織相關部門實施聯合懲戒，提高經營者違法違規成本。

　　三是加強事后監管。全省各級市場監管部門結合專項整治行動，處理消費者舉報線索，加強對預付式經營主體的監督檢查，依照市場監管職責范圍嚴厲查處相關不公平格式條款、違法廣告、不正當競爭、不正當價格行為等違法違規行為；依法查處商務部門通報、移交的涉嫌違反商務領域法規的違法行為；及時向相關部門通報反映有關情況，及時將涉嫌犯罪的案件線索移交司法部門。2020年，全省市場監管部門收到利用預付款形式侵害消費者權益行為的舉報3953件，立案347件，案值13.4萬元，罰沒金額4.4萬元。

　　（二）商務部門依照《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》，開展企業法人單用途商業預付卡備案、監管工作。

　　全省商務部門根據《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》（商務部令2012年第9號，以下簡稱《預付卡管理辦法》）規定的職責，對從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的發卡企業法人的備案、發行與服務、資金存管等進行監督管理，規模、品牌、集團發卡企業需在銀行建立資金存管。截至2021年3月底，全省已備案單用途卡發卡企業410家（其中：集團發卡企業39家、品牌發卡企業55家；規模發卡企業189家、其他發卡企業127家），已有26家銀行參與單用途卡資金的監管工作，有3家保險公司開展單用途卡資金保險業務。

　　近年來，省商務廳對單用途商業預付卡的監管主要做了以下幾個方面的工作：一是做好權力事項委托實施銜接。根據《廣東省人民政府關于調整實施一批省級權責清單事項的決定》，制定集團、品牌發卡企業備案委托地市實施的工作流程，結合地市商務執法移交市場監管部門的工作實際，開展業務培訓，指導各地市建立健全與當地執法部門聯動工作機制。二是開展全面排查。根據《商務部辦公廳關于做好單用途商業預付卡管理工作的通知》（商辦消費函〔2020〕135號）要求，制發《廣東省商務廳關于開展單用途商業預付卡風險專項排查工作的通知》，從2020年5月開始，在全省范圍內開展單用途商業預付卡風險排查工作，要求各市商務局對轄區內發卡企業開展“全面掃描”和“深度體檢”，并建立工作臺賬和異常企業名單制度。2020年共排查企業356家，暫未發現售卡企業有違規行為。三是加強對重點企業檢查。2020年7月，省商務廳收到中山市商務局關于益華百貨投訴情況的匯報，反映中山市益華百貨公司經營不善面臨結業，預付卡無法兌付后，及時向益華百貨門店所在市印發排除通知，要求各有關地市按照《預付卡管理辦法》，對轄區內益華百貨門店開展行政檢查。組織三個調研組分赴中山、江門、清遠、韶關、陽江市，對益華百貨7家門店開展實地檢查。根據益華百貨單用途卡余額約5200萬元的實際情況，召開現場會研究解決預付卡使用和退費事宜，要求各市盡快建立健全工作機制，督促企業作出退款承諾，防范和化解重大社會風險。2020年12月2日，中山市商務局會同市場監管局，按照權力委托實施程序和要求，對益華百貨作出了罰款21000元的行政處罰。

　　二、目前處理預付卡消費糾紛存在的難點

　　一是行政監管的法律支撐不足。《民法典》和《消費者權益保護法》均缺少對預付款合同的專門規范。目前專門針對預付式消費的法律規范，僅有《預付卡管理辦法》，該辦法是行政規章，層級較低，且規范對象僅為零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人，適用范圍有限。從我局2020年1月1日至2021年3月31日接到的預付款消費投訴看，涉及教育培訓的投訴有8975件，占預付款消費類投訴總量的26%；涉及體育健身的投訴有6327件，占該類投訴總量的18%；涉及美容美發的投訴有3918件，占該類投訴總量的11%。另外，涉及居民服務（包括干洗、修補、洗浴、洗車等）的投訴有3050件，占該類投訴總量的8%。從以上數據可以看出，便民服務類的市場主體是當下最為普遍的預付費市場經營者。對此類經營者，在發卡主體的資質、發卡數量及限額、資金的管理、法律責任以及監管的主體等方面都沒有明確的法律法規規定。目前，市場監管部門對預付式消費糾紛只能依據《消費者權益保護法》中相近似的條款進行粗線條地調解處置，對經營者的發卡行為、資金管理都無權干涉，特別是對投訴較多的“卷款跑路”行為，只能按照有關規定將經營者列入經營異常名錄，缺乏有效懲戒手段。

　　二是消費者自我保護意識仍然有待增強。近年來，雖然各級市場監管部門和消費者委員會多次針以預付款消費發布消費預警，但效果卻不理想，此類消費糾紛數量不斷上升。消費者往往在商家大肆宣傳和大幅度優惠條件下，在缺乏深入了解商家經營實力、商業信譽的情況下輕率作出判斷，輕易落入商家設定的陷阱，到發現上當受騙時為時已晚。走司法程序通過訴訟解決是可行之道，但由于此類糾紛案值一般不大，維權成本高，消費者一般不愿花時間精力而選擇放棄，導致部分不法商家有恃無恐。

　　三、下一步工作打算

　　（一）推動完善預付式消費法律規范。

　　2021年省人大常委會將開展《廣東省實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》（以下簡稱《廣東省實施辦法》）實施情況檢查。我局將以此為契機，向省人大執法檢查組全面、詳細地報告我省預付款消費領域消費者合法權益保護現狀，并提出對《廣東省實施辦法》修訂建議，推動預付款消費規范有關條款納入《廣東省實施辦法》。

　　（二）嚴格備案登記，加強日常監管。

　　一是省商務廳指導市商務局在今后的備案登記管理中，嚴格對標《預付卡管理辦法》規定，強化對備案資料尤其是單用途卡購卡章程和購卡協議的審查，嚴把備案登記關口。二是省商務廳會同相關部門按照《廣東省市場監督管理局等40部門關于印發〈廣東省市場監管部門聯合抽查事項清單（第一版）〉的通知》要求，適時開展專項整治，加大對違法違規企業的查處力度，重點查處美容美發、洗浴等糾紛頻發行業企業，嚴查企業備案不規范、未與消費者訂立合同和提供章程、資金管理不規范等行為。

　　（三）落實“治本”舉措，防范化解風險。

　　省商務廳將積極會同金融監管部門，嚴格按照《預付卡管理辦法》關于“資金管理”的規定，重點對發卡企業是否存在實際存管資金或繳納保費不到賬、資金存管比例不達標、保函或保證保險失效或不足、金融機構未確認資金保障狀態等情況加強監管。

　　（四）繼續構建完善失信企業聯合懲戒機制。

　　繼續完善企業經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單和信用修復制度。推動企業經營異常名錄和嚴重違法失信企業名單的跨部門協同應用，將企業信用信息作為各級政府部門有關工作的重要考量因素，依法予以限制或禁入，提高企業失信成本。進一步健全“雙隨機、一公開”工作機制，加強部門聯合協作，做好雙隨機抽查檢查結果公示和信息共享。進一步實現市場主體基礎信息、相關信用信息、違法違規信息歸集共享和業務協同應用，增強企業信息透明度，為社會公眾查詢信息提供便捷高效的服務。

　　（五）繼續開展規范化格式合同條款制定工作，避免出現“霸王條款”。

　　在預付款消費模式下，消費者權益受到損失的一個重要因素就是陷入經營者制定的“格式合同”或“霸王條款”陷阱中，無法在權利救濟程序中證明自己的維權主張。我們將繼續與預付款消費有關行業主管部門開展聯合制定預付款消費格式合同條款工作，大力推廣使用規范化預付款消費格式合同。

　　（六）進一步發揮行業自律作用。

　　在目前法律法規和相關制度相對滯后的情況下，行業組織在專業性和行業標準制修訂方面發揮了不可替代的作用。我們將加強對相關行業協會、商會等社會組織的指導，推動建立完善各行業會員自律管理規范，引導、規范會員單位經營者的預付費經營行為，充分發揮行業自律作用。

　　（七）繼續加大宣傳力度，引導消費者理性消費。

　　市場監管部門將加大宣傳力度，通過報紙、電臺、微信平臺等各類新聞媒介發布警示，引導消費者建立科學、理性的消費觀念；引導消費者選擇長期經營且信譽較好的商戶，多途徑、多角度了解相關信息，做出理性選擇；提醒消費者在購買商品或服務時充分考慮自身的真實需求，勿因商家口頭承諾的優惠幅度等因素而盲目購買，增強消費者的自我防范意識，做到按需消費、理性消費。

　　專此答復，誠摯感謝你們對廣東省市場監督管理局工作的關心和支持。

　　廣東省市場監督管理局

　　2021年5月28日

　　（聯系人及電話：邵顯潔，020-38835269）